參考資料：Grantham LSE

日期：110年4月28日

文號：駐英經（110）經字第322/P200號（商情文號:第 322 號）

商情本文：

英國Grantham 氣候變化與環境研究所(The Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment)於4月間與英國氣候變遷經濟與政治研究中心 ( The Centre for Climate Change Economics and Policy)共同發布歐盟研擬之碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）對英國之影響分析報告，相關重點如次：

•       為提供英國產業走向淨零排放的道路，需要強力的碳價框架及反碳洩漏之措施。

•       歐盟已宣布，其碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）將在2022年底之前開始實施；若英國未能及時與歐盟在針對產業部門的氣候政策上達成協調，可能加劇危害英國出口受到碳邊境調整機制的影響。

•       此可能導致英國金融資本大量轉向歐盟，估計可達10億歐元以上；其中鋼鐵出口業預期受創最深。

•       受碳邊境調整機制管制的產品，牽連碳洩漏問題及產業競爭力，以及對財政稅收亦有重大影響。此對鋼鐵業尤其重要；在鋼鐵業之中，半成品占出口貿易之重要比例。

•       由於歐盟為英國高碳產品的主要貿易對象，因此碳邊境調整機制無論僅為狹義範圍的高容量原材料產品，或是廣泛範圍的半成品，均對英國經濟影響巨大。估計英國對歐盟出口的所有產品中，約三分之一將受影響。

•       英國若與歐盟聯合在進口方面實施碳邊境調整機制，將更符合環境目標及貿易法規；但此將導致英國原材料出口業者極為不利的現象，由於他們將無法在國外市場上轉移「碳」成本。此將對鋼鐵和鋁產品的出口業者亦將造成嚴重影響，原因在於上述業者與非歐盟國家的貿易關係更加牢固。

措施建議：

•       為使國內產業脫碳，應實行強力政策，包括高碳價和防碳洩漏措施。至2030年，碳價應上升至75英鎊/噸。

•       基於英國與歐盟的緊密貿易關係及整合供應鏈，英國氣候政策，尤其國內在反碳洩漏措施方面之不確定性，正進一步降低長期投資者對英國產業碳中和生產的信心。政府應優先解決政策不確定性，使投資者可從成本上升狀態恢復。

•       為減少國內投資的不確定性，應考慮與歐盟積極合作，包括連接碳排放交易系統、公平的碳邊境調整機制設計，或逐步淘汰免費分配許可證。

•       應有碳洩漏政策及防止出口商失去全球市場競爭力等政策應用於特定子部門，如英國與歐盟在進口方面共同實施碳邊境調整機制，需針對鋼鐵和鋁產品制定特別碳洩漏規範。

隨著越來越多的國家展示緩解氣候變遷抱負，致力於為落實巴黎協定目標，圍繞碳邊境調整機制及其作用的爭論再次興起。該報告首先探討，歐盟預計在2022年底前實行的碳邊境調整機制對英國之影響：

針對先進國家落實環境政策的決心，長期以來引起相關單位對碳洩漏現象之擔憂；碳洩漏意指業者將導致高碳排放的生產線，轉移到氣候規範較不嚴格的國家或地區。據統計，英國2019年產業部門所產生的溫室氣體占其總排放量的21％，包括鋼鐵、水泥、鋁等原材料生產，此類產業特點為資本密集，且投資期限長。政府提出強力政策與碳價制度，為支持此類產業低碳轉型之關鍵，相關可執行措施包括碳邊境調整機制、逐步取消免費核發排放許可證，另也應採用如引進碳合約模式，以區別氫能或碳業者之生產。

目前英國雖已透過保護國內產業免受碳價波動之方式探討碳洩漏問題，但此做法並不支持產業部門之低碳轉型。隨著碳價上漲，各國日益加強氣候政策及規範，各項因素皆使各界對碳邊境調整機制的關切程度提高。碳邊界調整機制在於，針對氣候政策不嚴格的國家或地區，向其高碳產品徵收費用。歐盟為確保境內產業公平競爭性，積極打擊碳洩漏造成的不公平現象，宣布將在2022年底前實施炭邊境稅，此使上述機制更受矚目。另政策制定者也日益了解，免費核發排放許可證實降低產業投資脫碳的動力，因此進一步採取相關措施，以向高碳產業推動脫碳行動實為必要。

本文針對歐盟將實行之碳邊境調整機制，以兩種可能範圍區分：第一，狹義碳邊境調整機制：僅涵蓋原材料產品，即至少一種原材料含量大於或等於90％的產品。第二，廣義碳邊境調整機制，涵蓋具至少一種原材料含量大於或等於50％之產品以及半成品。

若英國將與歐盟在產業脫碳政策上協調配合，雙方便可呈高度融合。在此之下，若英國對非歐盟國家的進口貿易，實施狹義碳邊境調整機制，以每噸二氧化碳50歐元計算，財政稅收每年將增近8億英鎊；若實施廣泛碳邊境調整機制，稅收更增加約11億英鎊，其中對該稅收貢獻度最大的產品為鋼鐵及鋁，分別在上述狹義及廣義機制下，占總稅收貢獻近50％及20％。

歐盟為英國原材料出口之主要目的地，在2010年至2018年期間，英國向歐盟出口的原材料和半成品之年均值為589億歐元，占同期英國生產平均總值之13.5％。而若英國出口項目完全受到歐盟碳邊境調整機制的影響，將影響英國向歐盟的出口總值約34％之貿易，因此，對英國而言，國內氣候政策與歐盟保持一致應極為重要。

製造業在以服務業主導的英國經濟中占比相對較小，約占總附加價值毛額（Gross value added, GVA）  之10.1％，在英國就業人口中約占8％。其中，橡膠和塑膠製品占GVA之3.03％，在製造業就業人口中占比最高，達6.42％；而雖普通金屬生產造成之碳排放量最大，其在英國製造業GVA所占比例最低，僅0.94％，在製造業就業人口中所占比例也較低，為2.69％。

即使占全國就業比重較小，若英國製造業出口受到歐盟碳邊境調整機制影響，潛在危機仍重大。在狹義及廣泛機制下，鋼鐵業皆將面臨巨大稅務負擔，其次為鋁業，再來是塑膠生產業。在狹義碳邊境調整機制下，英國鋼鐵業、鋁業和塑膠生產業，將分別面臨約6.63億英鎊、1.92億英鎊和1.72億英鎊的額外稅務。若在廣義碳邊境調整機制之下，英國鋼鐵業、鋁業和塑膠生產業，將分別面臨更高額外稅務，雖造紙業及水泥業之稅務則保持不變；其中，鋼鐵業應繳稅額將增加31％，達8.68億英鎊；鋁業應繳稅額增加2.2％，至1.97億英鎊；塑膠生產業應繳稅額也將增加18.2％，至2億英鎊。即使歐盟僅實施狹義碳邊境調整機制，無法真正排除國內產業碳洩漏風險，而當範圍擴至廣泛碳邊境調整機制後，由於水泥業、造紙業及鋁業受影響區別小或無變化，顯示狹義機制已將打擊上述3產業中幾乎所有具碳洩漏風險的商品。另外，若實施廣泛碳邊境調整機制的進口，將導致國內產業供應鏈中一部分材料費用上升，且在生產過程中往往多次跨越英國與歐盟邊界；為避免多次受到機制徵收費用，應另有辦法以區別早期生產階段的費用。

英國應優先考慮在反碳洩漏措施上與歐盟保持一致，為支持英國產業高度脫碳，有必要建立穩健的碳價架構。據分析，若欲與落實淨零排放目標一致，碳價應從2021年之54英鎊/噸，上升至2030年之75英鎊/噸。然而，碳價措施應為政府支持國內高碳產業向低碳轉型的廣泛框架之一，應包括與歐盟氣候政策高度融合及市場聯繫，且與歐盟聯合針對反碳洩漏措施進行共同合作平台。若英國未能與歐盟充分配合，則可能導致減少英國運用碳價落實國內產業脫碳之影響力。

整體而言，若英國受制於歐盟碳邊境調整機制，可能持續導致製造業碳洩漏問題。因此，應減少英國脫歐後氣候政策之風險，尤其在反碳洩漏措施上之不確定性，同時應優先推動脫碳行動，加強碳市場聯繫，進而排除歐盟碳邊境調整機制的潛在影響，以及應與歐盟在減少碳排放方面積極合作，防止碳洩漏現象。